近年來，隨著我國經濟的發展，城市化建設日益加快，城市人口劇增，餐飲業蓬勃發展，成為城市經濟的重要組成部分。在人口密集的城市，餐飲業的經營場所多與居民區、工作場所、休閑場所等城市社會生活敏感區相鄰，這些餐飲業經營場所大多選址不合理、設施簡單、缺乏必要的油煙凈化設備，一些住宅樓底商餐飲業甚至沒有預留排煙管道，經營過程中未經凈化的油煙的排放，嚴重影響周邊公民的環境權益，由此引發的糾紛不斷，使得餐飲業油煙污染問題成為不容忽視的社會熱點。

一、城市餐飲業油煙污染防治的必要性

（一）城市餐食業油煙污染的范疇界定

城市餐飲業油煙污染概括來講，就是指在城市范圍內，從事餐飲業經營的單位和個人將在飲食烹飪、加工過程中產生的油煙排入環境，產生降低環境質量、危害人體健康、破壞環境衛生的不良影響。依據《中華人民共和國城市規劃法》以及GB18483《飲食業油煙排放標準（試 行）》，“城市”即：國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮。在“餐飲業油煙污染防治”之前加上“城市”這一限定，原因在于：過快的城市化進程中，在規劃滯后、居住過分集中、居民生活習慣不健康以及公平競爭環境缺失、社會保障體系脆弱等因素的作用下，油煙噪聲污染擾民的問題

不容忽視。油煙污染問題，是城市化背景下，公民環境權益保護的大問題。

（二）城市餐飲業油煙污染的危害

由于餐飲業經營場所數量大、分布散，環境監管又存在漏洞，難以時時處處到位，餐飲業油煙已成為城市大氣污染的不可忽視的污染源之一。以北京為例，有研究表明：北京年平均PM2.5排放中，燃煤占26%，機動車19%，餐飲11%，工業10%。餐飲業油煙排放在北京的PM2.5來源中占到了11%的比例，而機動車排放也僅占20%左右，由此比較可以看出餐飲業的油煙排放對大氣造成的影響不可小覷。一些小的餐飲業經營單位多與居民樓相鄰或直接在居民樓的底商中，直接影響居民的日常生活和生命健康。油煙中甲醛等各種醛類化合物對人體危害很大，常引起眼睛和呼吸道粘膜的各種癥狀，如流淚、咳嗽、結膜炎、支氣管痙攣等。較高濃度的油煙氣具有肺臟毒性,可引起肺部炎癥和組織細胞損傷[3-4]。此外餐飲業排放的油煙可以吸附于建筑物表面，凝結成油性液滴，散發異味并破壞建筑物的美觀，影響市容市貌和環境衛生。受油煙污染的居民樓的價值也會受到貶損，居民因此會承受經濟上的損失。

二、城市餐飲業油煙污染防治困境的根源

（一）城市餐飲業油煙污染的特點

首先，污染源種類繁多、布局分散。餐飲業種類繁多，從大飯店到夜市飲食攤點，規模大小不一，性質各異，場所分散在城市的各個地方，從商業街到交通道路到居民樓下，為滿足不同的消費群體的需要，到處都分散著餐飲業的經營場所。一些個體或無證經營者還具有流動

性“，打一槍換一個地方”，給環保部門帶來了一定的困難。

其次，污染源同時具有經濟性。一些餐飲業項目排放油煙、污染環境，是油煙污染的污染源。但同時，這些餐飲業項目的設立大大方便了居民的生活，也促進了就業，繁榮了經濟發展，具有不容忽視的經濟性。這樣的特點要求，在整治油煙污染的同時，要遵循比例原則，注意所采取措施的必要性和適當性。

第三，污染源的監管存在多頭管理。作為油煙污染源的餐飲業經營項目的設立、監管、運營等涉及到多個行政部門，并不局限于環保一家。例如，《蘇州市餐飲業環境污染防治管理辦法》第四條規定“：規劃、建設、房產、衛生、工商、國土、質監等部門應當根據各自的職責，做好餐飲業污染防治工作。”可見工商、規劃等部門的職責都覆蓋餐飲業油煙污染防治領域。

第四，油煙排放變動性大。餐飲業油煙排放與其經營活動的頻繁程度、經營狀況的好壞直接相關、并不是24小時持續穩定排放，餐飲高峰時段才是油煙集中排放的時間，一些夜市大排檔則是集中在夜晚。這一特點對油煙污染的監測、采樣、認定十分不利。

（二）我國相關管理制度在法律規定上的缺失

我國現行的餐飲業油煙污染防治法律體系的建設， 從1995年國家環?？偩职l布的《關于加強飲食娛樂服務企業環境管理的通知》起步，到2010年技術保障類規范的《飲食業環境保護技術規范》（HJ554-2010），再到各個城市先后制定、頒布專門的餐飲業污染防治管理辦法，雖然在不斷進步發展，但是存在著規范籠統、進步緩慢、發展不均衡的問題，主要體現在以下幾個方面：

（1）法律層面缺乏專門的制度規定

目前，法律層面直接針對城市餐飲業油煙污染的規定僅有《大氣污染防治法》第四十四條，該條規定“：城市飲食服務業的經營者，得采取措施，防治油煙對附近居民的居住環境造成污染。”而《環境保護法》并沒有對餐飲業油煙污染防治的具體規定，只能間接地在原則上指導有固定場所的餐飲業項目的“環境影響評價制度”和“三同時制度”等制度的實施。

（2）部門規章局限于標準技術類規范

國家環?？偩职l布的《關于加強飲食娛樂服務企業環境管理的通知》（1995年）以及《關于加強餐飲業油煙污染防治監督管理的通知》（2000年）專門針對城市餐飲業油煙污染防治提出了原則性的要求。但規定較為籠統，詳細的制度性規范仍是空白。因此，在部門規章層

面，僅有《飲食業油煙排放標準》（GB18483）以及《飲食業環境保護技術規范》（HJ554-2010）兩項標準類規范作為餐飲業油煙污染防治的技術導則。其中，上文兩個《通 知》頒布近20年來，在餐飲業油煙污染防治領域的立法并沒有更新，僅標準類規范在2010年有新的技術規范出臺，制度類規范發展落后。

（3）地方性法規規章立法水平參差不齊

有關城市餐飲業油煙污染的具體的、專門性的規定主要體現在各大城市制定的地方政府規章中，如《蘇州市餐飲業環境污染防治管理辦法》（2007年）《大連市城市飲食娛樂服務企業污染防治管理辦法》（2007年）《哈爾濱市餐飲業環境污染防治辦法》（2009年）《太原市飲食娛樂服務業環境保護管理辦法》（2010年）《昆明市餐飲業環境污染防治管理辦法》（2013年修訂）《廣州市餐飲場所污染防治管理辦法》（2013年）等。但由于各城市的實踐情況和立法水平、立法時間的差異，各地的餐飲業油煙污染立法水平參差不齊，一些法規與實踐脫節亟待更新。

從我國現行的餐飲業油煙污染防治法律體系來看，一方面，缺乏專門性的制度類法律法規，另一方面，各個城市的油煙污染防治立法水平參差不齊。這是城市餐飲業油煙污染防治失范，油煙污染問題嚴重的根源。因此，完善現行法律制度，探索城市餐飲業油煙污染防治的法律路徑，是解決城市油煙污染的根本途徑。

三、城市餐飲業油煙污染防治的現實困境

由于城市餐飲業油煙污染具有污染源種類繁多、布局分散、多頭管理、變動性大等特點，在相應法律制度不完善的情況下，其監管和防治工作面臨著多方面的困境。

（一）監管職責不明，聯動機制缺位

餐飲業環境管理涉及環保、工商、水務、衛生、消防、規劃等多個部門，各地現行的餐飲業環境污染防治法規中大多僅籠統的規定了各部門應當根據各自職責做好餐飲業污染的防治工作，并沒有明確各個部門的職責是什么。以蘇州為例，《蘇州市餐飲業環境污染防治管理辦法》第四條僅規定“：規劃、建設、房產、衛生、工商、國土、質監等部門應當根據各自的職責，做好餐飲業污染防治工作。”各個部門的職責劃分和相互聯動則找不到相應的依據。現實中，各個部門相互間缺乏有效的信息溝通，沒真正落實到誰審批、誰負責，誰許可、誰監管的責任，更沒有落實規劃、工商、環保等部門如何進行聯動的問題。各部門在職責界定不清的情況下，往往容易出現職責沖突和監管空白。

（二）缺乏科學規劃，加大治理難度

目前，餐飲業油煙污染問題主要是由于沒有從源頭控制餐飲業的規劃和選址。很多建筑都是采用樓下店面、樓上住宅的格局，小區的住宅和商業用房功能區分不明，導致不能做到餐飲業與民居的適當分離，在建設時也沒有考慮好餐飲業經營的需求和功能建設，沒有預留排煙管道。這些情況導致后期治理時，或者需要更改整個建筑的結構，或者要將大量的產生油煙噪聲污染的居民區餐飲業遷往集中的商業區，或者投入大量資金安置油煙凈化裝置和隔音設備等，每一種措施都將消耗人力物力資源并且伴有各種社會風險，后續治理的難度

可想而知。

（三）法律規定僵化，違背比例原則

但是實踐中，餐飲業存在多種樣態，其中包括不設廚房和*空調的，以兌制冷熱飲品、涼茶、銷售燒鹵熟肉食品、食品復熱為主要經營內容的餐飲場所，以及不設炒爐且無煎、炒、炸等制作工序以甜品、燉品、糕點等為經營內容的餐飲場所。這些場所幾乎不產生油煙，其選址靠近居民區既能方便居民生活、又可以提高經營者的盈利。對于這些場所也要求遠離居民區，不方便居民生活外，也影響此類小餐飲業的經濟效益，不符合“比例原則”。此處，立法規定限制餐飲業經營者的經營場所的選址、并要求其負擔油煙污染防治的義務，施加限制和課以義務的限度也應當遵循適當性、必要性和狹義比例原則。

（四）監測手段單一，造成監測監管困難

現行的城市餐飲業油煙污染防治法規中，對于監測手段的規定都偏向于片面和單一。如《蘇州市餐飲業環境污染防治管理辦法》十七條規定“：環境保護行政主管部門在現場檢查時，可采用檢氣管法快速檢測餐飲業經營產所的油煙排放。”僅規定了現場檢查、現場檢測的監測手段。然而，餐飲業油煙排放具有變動性大的特點，并不是持續排放，檢察機關隨機地或定期地現場檢查所得監測數據并不具有代表性，并不能反映餐飲業油煙污染的狀況。而《廣州市餐飲場所污染防治管理辦法》第十七條規定“：位于環境敏感區且油煙超標排放3次以上的大型餐飲業戶，應當安裝油煙在線監測設施；位于環境敏感區且油煙超標排放3次以上的中型餐飲業戶，應當安裝在線監控設施。”僅明確指出了“在線監測”的手段。

對于一些規模較小的餐飲業戶的監測卻未作規定。

四、城市餐飲業油煙污染防治法律制度的完善

面對城市餐飲業油煙污染防治的困境，為了保護城市大氣環境、維護公民的環境權益，探索能有效解決城市餐飲業油煙污染問題的法律路徑，從立法的角度出發，提出以下幾點建議：

（一）明確部門職責，建立部門聯動機制

立法中沒有明確油煙污染防治相關各個部門的職責，各個部門職責不清、各自為戰、缺乏長效規范的溝通，沒有形成有效對接，使得餐飲業油煙污染防治監管實效受到影響。立法滯后，一些先進城市的實踐卻表現出先驗性，其部門聯動的經驗無疑對相關法律制度的構建有著重要意義。蘇州市一些地方對于部門聯動的嘗試值得借鑒和推廣。

從蘇州市的實踐中可以看出，部門聯動應當是全過程的聯動，包括聯合審批、聯合監管。首先，聯合審批，即餐飲業在新辦之前需要申請工商部門、衛生部門核發工商營業執照和餐飲服務許可證，并且需要辦理環境影響評價手續。既能明確審批標準，又能簡化程序、親商便民，還能提高行政效率。其次，聯合監管，即在監管責任分工方面，原則是“誰發證、誰主管、誰審批、誰負責”。后，環境污染嚴重、投訴集中、矛盾

突出的餐飲業多為無證無照經營者，但在處罰權方面，環保部門只能進行罰款，無權實行取締經營、吊銷營業執照或其他行政強制措施，而且環保部門沒有強制執行權，即使做出處罰也會被忽視，因此，應加強聯合。

（二）預防為主，規劃先行

對于新建餐飲業預防為主，規劃先行。當前餐飲業難于管理，根源在于規劃滯后，老城區和已有的餐飲業污染嚴重、問題突出，改造困難。因此，應倡導規劃先行，對開發商在房屋設計階段就提出相關要求：一是房屋功能定位，若需做餐飲娛樂的，得滿足距離的要求；二是對餐飲用房得設置煙道、污染治理設施及在線監控安裝平臺。另外，在規劃先行的基礎上進行選址預警。業主在辦理審批手續時往往店面已經租賃，投入裝修甚至已經開始經營，此時就算不符合審批要求，往往變為無證無照經營。因此，相關部門應變被動為主動，提前介入對居民住宅樓、商住樓等需要特殊控制的敏感區域的監管。

（三）因地制宜，分類管理

餐飲業種類繁多、規模大小不一，布局分散，立法規定過于僵化，不能適應實踐中多樣的餐飲業污染問題。在將來立法時，可以考慮以下幾種分類標準的綜合采用。

*，按所屬區域分類管理。餐飲項目所屬區域可分為兩大類，一類是與居民區相對獨立區域，該類區域遠離居民區，基本沒有環境問題。第二類與居民區屬同一區域，居民對此類餐飲項目的建設往往反應強烈，特別是涉及居民樓的餐飲項目，絕大多數很難得到居民的同意。對不同區域審批的要求不宜“一體化”和“一刀切”，監管應配備不同的資源和人力。

第二，按新舊分類管理。對新辦餐飲業，應當嚴格規劃，不符合規劃、選址要求的堅決禁止建設；對于已經設立的餐飲業和已經形成規模的餐飲一條街，應當根據區域劃分和經營業態靈活管理，可以整改的限期整改，整改不行的及時搬遷改造。

第三，按業態分類管理。這里的業態分類主要是考慮餐飲業經營活動過程中產生環境影響大小。首先，對于不產生油煙和噪聲，只產生蒸汽的糕點店、饅頭店、餛飩店和湯圓店等這類餐飲業經營者，由于環境影響較小，又能方便人民群眾生活，應當考慮適當放寬限制；其次，對于其它類型的餐飲業，由于餐飲業環境污染的矛盾多集中于這類餐飲業，應從規劃開始嚴格限制這類餐飲業和居民的距離要求，對其油煙管道、污染防治設施的建設和維護加強監管。

（四）豐富監測手段，完善監測網絡

針對不同規模的餐飲業項目，應當實施不同的排污監測手段。為保證監測數據的有效性、代表性和完整性。應當建立綜合性的監測網絡，采取現場監測與在線監測相結合的豐富監測手段。對于大中型的餐飲業項目，可以安裝在線監測設備，監測其油煙排放情況，可以克服油煙排放變動性大帶來的監測困難。而對于小型的餐飲業項目，設立在線監測裝置，成本過大，效率不高，容易造成資源的浪費，對于流動攤點，在線監測甚至不具有可操作性，此時就需要現場檢查過程中進行現場監測。兩種監測手段不是割裂的，而是相互補充的，

可以同時適用。

五、安科瑞AcrelCloud3500餐飲油煙監測云平臺

安科瑞Acrelcloud-3500餐飲油煙在線監測系統是為了滿足餐飲行業油煙排放監管的需求，利用傳感器感知、移動互聯網等技術開發的一套運行可靠、功能完善的餐飲油煙在線實時監測系統。主要對油煙區域在線監控進行整體的數據管理、基礎信息管理、監測數據展示及統計分析，并提供針對相關業務流程及現場工作的數據服務和辦公支持。

平臺主要功能

餐飲業油煙在線監控系統由實時數據監測、告警數據監測、數據分析和隱患分析維保和數據服務等四部分功能組成，支持通過下載手機APP界面展示各餐飲企業的實時監測狀態。

（一）平臺登陸

輸入平臺地址，建議使用谷歌，火狐，360 瀏覽器 此功能用于用戶登錄系統

輸入用戶名、密碼，點擊“登錄”按鈕，如果用戶名、密碼不正確則提示用戶輸入正確的用戶名密碼；如果用戶名、密碼正確即可成功登錄系統。 

（二）平臺首頁

首頁展示接入企業的概況，油煙監測設備的故障率，超標率以及在線率等圖表部分包括油煙監測測點列表詳情，測點具體位置，監測數據圖像（包括 油煙濃度，顆粒物濃度，NMHC 濃度等）以及電場和告警信息。

(三)告警數據監測

系統根據采集的油煙數值大小，產生對應的排放超標告警;對凈化器的運行數據分析，上傳凈化設備對應的運行、停機、故障等告警事件。

(四)數據分析

運行時長分析，離線分析;告警占比、排名分析;歷史數據統計等。

(四)隱患管理

系統對采集的告警數據分析，產生對應的隱患記錄，派發、處理隱患，及時處理告警，形成閉環。

(五)基礎數據維護

個人信息、權限維護，企業信息錄入，對應測點信息錄入等。

油煙監測型號說明(ACY100)

設備選型方案

設備選型方案

注：雙探頭適合雙排煙通道的場合，每路探頭監測1路排煙通道。

【參考文獻】

［1］陳晗．餐飲業油煙污染現狀及防治對策[J]環境與科學管理.2006

［3］李少汝.城市餐飲業油煙污染防治的法律路徑

［2］安科瑞微電網設計與應用手冊.2019.11